摘要：近年來，我市城市建設日新月異，投資在基礎設施建設方面的資金逐年增加，新建、改建了一大批城市市政基礎設施，城市面貌有了很大改觀。但是，現實中確實存在著“重建設、輕養護管理”的現象，再加上以往城市建設方面的歷史欠賬，工期不合理等問題，使為社會提供公共服務的特殊產品－市政設施，在管理上出現了與社會快速發展不協調的現象，筆者就這一現象進行探討
　　關鍵詞：市政設施，管養
　　
　　1市政公用設施養護為何成“短板”
　　近日，銀川市的一項調查表明，該市有關市政公用設施運行與應急搶修的各類投訴熱線受理了大量相關投訴，其中有相當比例的問題雖然有合理的回復，卻沒能從根本上予以解決，顯現出該市在市政公用設施管理工作方面存在一定的問題.調查顯示，市政公用設施管理工作的問題主要體現在未移交相關主管部門直接管理的“自有產權”設施方面.具體地說，供水、供電有“表內自修”范圍，排水有“自建管網”，供熱有“二次網”，道路涉及“未移交”等等。對于這些不屬于相關單位“業內責任”的公用設施的養護管理，目前除自來水、供電、三大供熱企業能夠提供部分有償服務外，其它均由產權單位或使用者承擔。以排水設施管理為例，銀川市現有排水管網中，自建管網占較高比例，其中部分自建管線（以房養路項目或由于道路擴建的原因，原排水管網已相對移至道路中央）雖然沒有移交市政部門，但事實上已經成為城市排水系統共用設施，因而產權單位不愿意繼續承擔管理維護責任，如我市的興仁巷、海寶小區里的道路等，由于沒有相應的制約和監督機制，自建管網日常養護管理多數處于無序狀態，發生問題后處理周期長，甚至長期得不到解決，嚴重影響了市民生活，市民紛紛投訴。
　　類似問題在水、電、氣、熱、道路管理等行業均不同程度存在。如供、排水管道被破壞后，由于責任及費用糾紛不能得到及時恢復；部分新建以及改擴建道路的建、管分離，由于沒有移交市政管理部門，其道路及路燈等附屬設施的管理養護工作出現空白；熱用戶遇到戶內設施或二次網故障得不到應有的維修服務，甚至導致區域停暖；燃氣用戶不慎購買了燃氣報警器，想拆除卻找不到專業人員等等。在城市建設發展過程中，政府在設施建設方面作了較大投入，但管理養護方面沒有建立起統一、有效的長效機制，相關部門只從部門角度考慮，成為城市建設管理的“短板”。
　　2銀川市遇到的問題，在大多數城市中具有普遍性
　　市政設施養護是指對市政道路、橋梁、排水等設施的保養護理和管理，具體包括：市政道路、路牌、橋梁、通道、隧道、排水管道、護欄、泵站、污水處理廠等項目。保養項目內容包括經常性的零星小修和定期的大中修以及特殊情況下的應急搶修。其目的是保證市政設施的完好性和功能的正常使用，向市民提供優質的公共服務。作為施工項目里面的一個分支，市政設施養護維修項目也具有自己特殊的特點：一是屬于施工項目壽命周期里面的最后一個階段即用后服務階段；二是屬于政府投資項目，建設完成后也由政府投資進行日常維護；三是作為市政公用行業，具有公共工程、公共產品、公共利益和公共安全的特點，具有鮮明的地域性、公用性和公共性。政府必須對此承擔責任；四是具有高度的壟斷性，由于政府在市政設施管養方面缺乏相關的法律、法規、政策，致使市場不規范，很難培育出新的養護企業來參與市場競爭；五是專業的多樣性：六是政府特色、時效和應急性，市政設施的好壞與城市居民的生活息息相關，它反映了一個城市的管理水平，各級政府都非常重視市政設施的養護維修工作，都建立了應急機制以應對特殊事件，表現出強烈的應急時效性。
　　由于市政設施養護維修項目屬于后續管理，人們習慣上重建設、輕管理及七分建設三分管理的思想，這是一種嚴重的錯誤認識。以廣州為例，按國家標準估算，廣州市市政設施每年養護經費約需2.5億元，但每年投入的養護經費才1.2億元缺口較大。而在其他經濟不是很發達的城市，問題就更加突出。
　　3管、養一體化弊病多
　　市政設施養護維修項目不同于一般性的建設工程，屬于建設工程的后管理，要求具有巡查、應急搶險和投訴處理等社會服務意識。專家指出，我國傳統的市政設施管理體制是管、養一體化，也是養護的監督者。這種管、養不分的傳統模式很難保證計劃的合理性和科學性、實施的嚴格性和徹底性，給養護項目帶來很多弊端。主要表現在以下幾個方面：
　　3.1未完全擺脫計劃經濟管理模式
　　現行的市政設施養護體制是“生產者”與“管理者”責任不清，由于責任交叉，難免出現問題、責任互相推諉扯皮的情況，一旦發生養護質量問題，很難追究責任。養護經費基本上按平均分配的方針計劃安排，部分月段由于養護經費不足，設施的完好性很難得以保證，導致養護質量下滑，產生嚴重的后果。總的來說未完全擺脫計劃經濟的管理模式，缺乏項目管理的思想。
　　3.2人員嚴重超編
　　非生產人員與養護生產人員爭飯吃的矛盾與日俱增，人員嚴重超編。由于養護管理系統多為事業單位，工資和福利待遇有保障，加上“大鍋飯”的管理體制，導致各種人員通過各種渠道涌向養護管理部門，致使機構龐大，養護設施與養人的矛盾日益突出。機構缺乏活力，約束機制不強，真正生產的部門人手不夠，非生產部門人員膨脹，擠占養護資金，養護經費問題日益突出，養護隊伍素質下滑，行業管理職能削弱。
　　3.3養護技術水平參差不齊
　　目前，養護工程一直實施“屬地工程”，即工程在誰家管養路段，就由誰家負責施工，養護隊伍缺乏市場競爭意識，“等、靠、要”的思想根深蒂固，滿足于現狀，工作無主動性、積極性，嚴重缺乏進取精神。同時各個養護部門之間缺乏溝通交流，各自為政，養護水平參差不齊。有的養護單位長期缺乏動力機制，資金不足，還存在原始的生產工具和生產方式，各種新技術、新材料得不到很好的應用。就銀川市而言，市政設施管理養護主要由銀川市市政工程管理處承擔，各區沒有管養部門。市政工程管理處下設維修一所、維修二所兩個管護部門，各自獨立，專業技術水平和機械化、自動化程度較低，管理較差。
　　3.4管理方式落后
　　現行養護管理方式落后，具體體現在以下方面：在設備投資上，只有投入而沒有產出，設備更新缺乏必要的資金積累，無法實現機械設備的保值、增值；基層養護單位在要求配備養護機械時，很少考慮機械設備的利用率，也很少作經濟效益分析；無法調動基層部門用好、管好設備的積極性，養護設備往往因維修保養不及時，技術狀況迅速惡化；市政設施養護部門是事業單位，養護機械屬非經營性資產，致使養護機械用于對外經營創收受到限制，機械設備資源難以得到充分利用；運行模式長期封閉，缺乏競爭，大多數為被動養護，市政設施完好與職工切身利益沒有掛鉤，導致職工被動勞動，缺乏競爭意識和效益意識。
　　4市政設施管理事權下放探索
　　1996年，上海市市政局將原由市市管處直接管理的城市道路2561萬平方米、橋梁346座和其他附屬設施及排水防汛設施，市區12個工務所4787人、養護機具設備，養護基地、管養經費以及相應的管理事權，按照“費隨事轉、人隨事轉、物隨事轉，責、權、利相結合”的原則，全面下放到區里，實現市政設施管理屬地化。
　　自1996年9年1日起，上海市區的城市道路設施由各區在原工務所的基礎上，組建市政工程管理所負責管理和養護。市屬設施城市高架道路、蘇州河橋梁、跨鐵路立交橋等大型設施，仍由市政工程管理處負責管理；中心城內黃浦江大橋、隧道，則根據投資文體變化，相應地成立了黃浦江大橋、隧道的專業管理公司。
　　事權下放后，在管理體制磨合的基礎上，上海市政行業改革進一步向縱深發展，實施了把城市道路設施管理層與養護維修作業層分離開來的“管養分開”的改革。1998年首先在長寧區和浦東新區進行試點動作，在2003年底基本完成。
　　經過幾年來的實踐，市政、公路行業管養分開工作，作為政府管理規范化、具體作業市場化的一項體制改革取得了明顯成效。管理機構的成立、管理職責的轉變、養護企業的重組、養護作業招投標的實施，表明了養護作業市場體系框架已經基本建立。管養分開的成效主要體現在：一是為建立“公開、公平、公正”的養護市場機制提供了保證，養護工程項目實施了招投標，“誰養護、靠競爭”的長效機制已經形成。二是進一步突出政府職能，加強宏觀管理，初步形成了政府管理網絡框架。三是養護維修資金使用效率和養護質量，收到了降低成本的效果。
　　5結語
　　城市道路、橋梁、排水設施是政府為社會提供公共服務的產品，其建設、養護、監管水平，直接影響著一個城市的投資、交通、宜居環境。每年我市因市政設施在養護管理方面存在的問題，給城市交通百姓生活帶來的不便，甚至因存在安全隱患造成人員傷亡的事故，時有發生。依據我國的相關規定，市政設施出現問題應由產權單位負責解決，而日前存在著設施產權單位過多而且復雜的情況。以污水外溢、井蓋被盜、道路橋梁損壞等問題為例，多數都存在設施產權歸屬和損壞責任人的問題。另外，由于道路拓寬改造拆除圍墻，原來的排水設施由企事業單位院內到了道路上，變成了公共服務設施，若未辦移交手續，出現設施損壞問題仍規原有的產權單位解決
　　筆者認為政府應從公共服務和為百姓服務的角度，盡快制訂“市政設施管理辦法”，并授予相關職能部門對設施和產權單位進行監督管理的權力，相關部門要依據法規對設施嚴格監管，對產權單位進行監督和處罰。